대전·충남통합, 교육자치 실효성을 생각한다

2025년 대전·충남 행정통합 논의가 본격화되면서 이 지역 교육자치의 실효성에 대한 현실적 질문이 제기되고 있다. 지방자치단체의 통합이 곧장 교육행정의 효율성과 민주성으로 이어질지 예단하기 어려운 상황에서, 통합 논의의 중심에는 교육감 직선제와 시·도교육청의 권한 재구조화, 각 지역 학교와 학생 지원체계의 일원화 문제가 등판했다. 기초자치단체 단위의 교육행정 효율화 요구와, 통합 이후 교사 배치·신설학교 선정·예산 배분 등 실제 현장에서 직접적인 변화가 예상되는 사안들이 거침없이 제기된다.

실질적으로, 대전과 충남은 생활·경제적으로 밀접히 연결되어 있으면서도, 교육체계와 정책에서는 그간 다소 이질적 구조를 고수해왔다. 대전은 대도시 특유의 교육경쟁과 맞춤형 인재양성 중심, 충남은 상대적으로 농어촌 지역을 품은 분산적이고 평등주의적 운영 기조라는 이중 구도를 보여 왔다. 이러한 차이는 교육자치의 수평적 권한 행사와 지역 균형 발전이라는 명분 아래 사실상 예산, 교원 자원, 특수학교 및 기초학력 지원 등 세부 정책에서 뚜렷한 간극을 드러낸다. 대전·충남통합 추진이 실제로 시행될 경우, 두 교육청의 정책·운영방식 간 갈등, 학교 현장 내 변동성 리스크, 교사 및 학부모 커뮤니티의 혼란이 불가피하게 제기될 수밖에 없다.

특히, 통합 논의의 동력으로 언급되는 ‘지방행정-교육행정 일원화’는 쉽게 그 실효성을 담보하지 못한다. 역사적으로 지방자치법과 교육자치법은 분리 운영되어 왔으며, 그간의 문제점으로 지적됐던 이원적 구조의 비효율성(중복 예산, 지역 교총 계파 갈등, 수직적 교육정책 집행 부담 등)을 해소하려는 시도는 꾸준히 있었지만, 정작 통합이나 일원화가 곧 질적 향상으로 귀결된 사례는 드물었다. 오히려 전국적으로 행정통합이 논의될 때마다 ‘교육감 권한 약화’ 논란, 지역 대표성 및 지역별 필요 정책의 사라짐에 대한 우려가 터져 나왔다.

최근의 교육부, 지방자치단체, 지역교육청 간 회의록과 발표자료를 교차 검토하면, 현 체제의 유지 필요성을 주장하는 보수·중도 성향의 교육단체와, 일원화로 인한 책임소재 명확화 및 재정 통합 효과를 강조하는 진보계 교육 시민단체가 첨예하게 대립하고 있음이 확인된다. 대전과 충남 내에서도 교사노조, 학부모회, 지자체 간 이해관계가 뚜렷하게 갈린다. 예를 들어 대전지역 일부 초중등 교원 직무협의체에서는 “학생 이동과 학군 조정 혼란이 심각할 수 있다”는 우려가 공식화됐고, 충남 학교장 단체에서는 “교육청 일원화는 인구 구조가 다른 시·군의 현장 특수성을 무시할 위험”이라고 지적했다.

통합과 관련한 전국단위 행정쟁점과 비교할 때, 세종시 신설 시기와 유사한 도식이 반복되고 있다. 2012년 세종시 분리 당시 교육감 및 교육청 재정 배분 이슈가 전국적인 논란거리였으며, 당시에도 중앙정부의 행정효율화 논리와 지역현장의 자치·자율성 요구가 팽팽히 맞섰다. 이후 세종시와 충남 각 교육청의 구조적 분리가 가져온 실적은 일부 정책 일관성 제고와 동시에, 지역내부 교육격차의 확장이라는 양면적 현상으로 귀결된 바 있다. 이 경험은 대전·충남통합 이후에도 ‘이질적 지역의 실질적 융합’이 얼마나 어려운지 시사한다.

하지만, 교육자치 실효성 논의에서 결정적으로 간과돼선 안 될 지점은 법률적 프레임의 경직성이다. 현행 초중등교육법, 교육자치법, 지방재정법 등은 교육감 직선제/지방의회 권한/교부금 분배/학교운영위원회 관련 조항들이 세분화되어 있고, 각 조항 개정에는 사회적 합의와 국회의 전폭적 동의가 필수적이다. 실제로 2025년 기준 중앙정부와 시도교육청간 협치 모델 도입에 관한 입법이 잦은 교착상태를 보여 왔고, 최근 교육개혁특위 소속 위원들은 행정통합의 효율화를 명분으로 내세우면서도, “현장 혼란 방지”와 “지역 맞춤형 교육 독립성 보장” 사수의 필요성을 반복 언급했다. 이것이 통합 논의가 단순한 맥락 변화보다는, 구조적·정치적 힘의 재편성이라는 점을 명확하게 한다.

행정통합의 기대효과로 제시되는 ‘예산 통합 배분에 따른 투자 효율화’ 효과 역시 장담하기 어렵다. 대전은 예산집행이 상대적으로 집중적이면서도 산학협력, 미래학교, 고교학점제 조기안착 등 혁신적 투자가 이뤄지고 있으나, 충남은 농산어촌과 중소도시의 교육자치형 인프라 확장, 초등 돌봄 확대라는 전혀 다른 지출 구조를 갖고 있다. 예산 일원화가 운영 효율이 아닌 ‘표준화 반발’(즉, 의견 차이로 예산 집행이 지연되거나 갈등 요인이 되는 상황)로 이어지는 사례는 이미 제주-서귀포 행정통합 논의에서도 드러난 바 있다. 더구나, 신설 학교·폐교 결정, 명문고 분리 혹은 통합 이런 결정은 지역 내 학부모, 학생 사이 극심한 대립으로 즉각 연결된다.

결국 대전·충남통합의 본질은 물리적 행정구역의 통합이 아닌, 실질적 교육자치의 ‘권한 재분배, 책임의 재설계’에 있다. 통합 과정에서 필연적으로 나타날 수밖에 없는 학교 현장 혼란, 교사 배치 갈등, 실무 행정 리셋·교육정책 일관성 상실 가능성에 대한 충분한 검토와, 실질적 지역직원·교직원·학부모 목소리 수렴 없이, 구호식 행정개편만 앞세운다면 이는 현장에 또다른 혼란과 신뢰 추락을 야기할 가능성이 높다. 통합은 곧 새로운 문제와 갈등의 발생을 의미하며, 교육정책이 사회 전반에 미치는 영향의 크기를 감안하면 보다 세밀한 제도적 설계와 진정성 있는 사회적 논의가 선행되어야 한다.

문의: 서지현 ([email protected])